O Paraná conta com 99 municípios com menos de 5 mil habitantes, conforme o Censo de 2022 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Mais do que ser uma cidade pequena, esses locais podem enfrentar desafios de viabilidade econômica, já que a arrecadação nem sempre sustenta o gasto.
Em 2017, o Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) lançou o Estudo de Viabilidade Municipal (EVM), que recebeu projeção nacional. O levantamento mostrava que 96 municípios paranaenses (24% do total de 399) tinham menos de 5 mil habitantes e não apresentavam viabilidade econômica própria para arcar com a estrutura pública. A conclusão da corte de contas era de que o ganho de escala na saúde e na educação se dava em cidades de médio porte (50 mil a 250 mil habitantes), defendendo a discussão sobre fusões e incorporações territoriais.
O estudo serviu de base para o Ministério da Economia incluir a tese na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 188/2019, a PEC do Pacto Federativo. O texto pretendia obrigar cidades com até 5 mil habitantes que não arrecadassem 10% de receitas próprias a serem incorporadas a municípios vizinhos até 2025. A medida afetaria 1,2 mil cidades no país e dezenas no Paraná. No entanto, a resistência da bancada municipalista barrou a proposta no Congresso e a PEC 188/2019 foi arquivada no Senado ao fim de 2022, afastando a hipótese de reconfiguração territorial compulsória.
Em um diagnóstico financeiro recente enviado à Tribuna do Paraná e que analisa a situação dessas cidades, o TCE-PR aponta para um “cenário de extrema dependência fiscal e vulnerabilidade orçamentária estrutural“. Segundo o órgão, embora o estado apresente indicadores macroeconômicos fortes, a sobrevivência financeira dessas pequenas prefeituras baseia-se quase integralmente em transferências constitucionais externas, com pouca capacidade de gerar receitas próprias.
Os dados atualizados do Tribunal de Contas apontam três pilares que sintetizam o nó fiscal das menores cidades paranaenses:
- Dependência de repasses externos: Segundo o TCE, para essa faixa populacional, os repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) chegam a representar entre 85% e 95% de todo o orçamento disponível. Com o encolhimento demográfico registrado pelo IBGE, muitas cidades perdem coeficientes de repasse, desencadeando crises orçamentárias.
- Arrecadação própria irrisória: O diagnóstico aponta que mais de 90% dessas prefeituras não conseguem arrecadar nem 10% das receitas totais por meio de tributos municipais diretos (IPTU, ISS e ITBI). A economia predominantemente agrícola e a falta de um setor de serviços robusto impossibilitam a criação de uma base arrecadatória local sólida.
- Rigidez orçamentária: A maior parte da receita que entra é consumida de imediato pela folha de pagamento e custos operacionais da prefeitura. Resta pouca ou nenhuma margem financeira para investimentos próprios em infraestrutura ou desenvolvimento econômico sem o apoio de emendas parlamentares e convênios estaduais.
Gargalos operacionais
O Tribunal de Contas afirma que não é raro encontrar em fiscalizações e auditorias da Coordenadoria de Acompanhamento de Atos de Gestão (CAGE) gargalos importantes. “Nas Prestações de Contas Anuais (PCAs) e em auditorias temáticas de gestão fiscal, os apontamentos mais frequentes dividem-se em falhas de gestão de pessoal, ineficiência na arrecadação tributária e inconsistências contábeis”, diz.
Itens citados pelo órgão são:
- Estouro da Lei de Responsabilidade Fiscal: O principal motivo de alertas é o rombo do teto de 54% da Receita Corrente Líquida (RCL) com pessoal. Qualquer queda nos repasses federais faz o custo fixo com servidores estourar a margem legal. “Como a arrecadação própria dessas cidades é quase nula e a população é reduzida, qualquer variação negativa nos repasses federais (como o FPM) faz com que o custo fixo com servidores rompa imediatamente o limite legal”.
- Plantas Genéricas de Valores desatualizadas: A maioria passa mais de quatro anos sem revisar a Planta Genérica de Valores (instrumento legal e técnico utilizado pelos municípios para definir o valor unitário do metro quadrado de terrenos e de construções em cada região da cidade), gerando IPTU abaixo do valor real. Além disso, há omissão na fiscalização de ISS e falta de convênios para cobrança do Imposto Territorial Rural (ITR).
- Dívida ativa sem cobrança: Em comunidades pequenas, a proximidade pessoal entre gestores, fiscais e moradores gera resistência política em aplicar protestos em cartório ou execuções fiscais, provocando prescrição de dívidas e perda crônica de receita.
Ainda conforme diagnóstico do TCE-PR, quase metade dessas cidades não exige nível superior para cargos da área fiscal. “Além disso, é comum haver acúmulo ilegal ou incompatibilidade de funções e falta de treinamento adequado dos agentes públicos.”
Máquina burocrática
Para o professor Rodolpho Zannin Feijó, professor do curso de pós-graduação em Gestão Pública da PUCPR e mestre em Políticas Públicas e Desenvolvimento Humano, a própria estrutura exigida por lei encarece a gestão.
“Quando um município é criado, ele passa a sustentar uma máquina burocrática obrigatória, com prefeito, vice, secretarias e Câmara de Vereadores. O município precisa manter essa estrutura ao mesmo tempo em que precisa investir em escola e saúde, ficando com os recursos limitados”, aponta o professor.
Feijó destaca ainda o novo padrão migratório do Censo. “Antigamente a migração campo-cidade acontecia rumo aos grandes centros urbanos. Hoje, ela ocorre principalmente para os municípios de médio porte e polos regionais, como Cascavel e Maringá. Isso deixa os municípios pequenos com menos moradores e, consequentemente, com menor base de arrecadação”.
Consórcios intermunicipais
Para mitigar a vulnerabilidade financeira das prefeituras de pequeno porte, o TCE-PR defende um modelo de gestão baseado no associativismo, na cooperação intermunicipal e no fortalecimento técnico da governança local. Segundo o órgão de controle, o foco não é no fechamento ou na fusão de prefeituras, mas em mudar a forma como essas pequenas administrações operam no dia a dia.
O principal eixo defendido pelo TCE-PR são os Consórcios Intermunicipais Multifinalitários. Feijó aponta que essa alternativa segue modelos consolidados na Europa, como França e Alemanha, onde o associativismo emergiu como ferramenta para garantir ganho de escala.
“É muito difícil um município pequeno administrar sozinho a coleta de lixo, a iluminação pública ou a manutenção de estradas rurais. Através dos consórcios, as prefeituras se unem para fazer compras conjuntas de medicamentos, contratar maquinário pesado e compartilhar clínicas de especialidades. O consórcio traz ganho de escala sem que a cidade perca sua identidade nem sua autonomia política”, explica o especialista.
Para o TCE-PR, a vantagem fiscal desse modelo é que o consórcio dilui os custos fixos de operação, permitindo que cidades pequenas acessem serviços de qualidade sem precisar inchar a própria folha de pagamento.
Outra alternativa apontada pelo órgão e pelo professor é a atualização constante das Plantas Genéricas de Valores (PGV). “O próprio município pode tomar medidas imediatas, como recadastrar imóveis e atualizar a cobrança do IPTU para melhorar a receita própria enquanto reformas amplas não chegam”, diz Feijó.
“O TCE-PR orienta que os municípios possuam pelo menos um auditor fiscal de carreira, com nível superior, para modernizar a PGV e fazer a cobrança ativa da dívida tributária, em vez de depender de cargos comissionados ou indicações políticas. Prefeituras devem estruturar controladorias internas atuantes, capazes de emitir alertas preventivos antes que os gastos com pessoal atinjam o limite prudencial da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)”, acrescenta o órgão.
Por meio de ferramentas como o Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM), o TCE-PR estimula os gestores a adotarem um modelo baseado no desempenho real das políticas públicas e não apenas no cumprimento burocrático do orçamento. A recomendação é alinhar os Planos Plurianuais (PPA) e as Leis Orçamentárias (LOA) à capacidade real de arrecadação, forçando o contingenciamento de despesas não essenciais no início de cada exercício financeiro.
O professor de gestão pública enfatiza o apoio dos governos estadual e federal, dada a carência técnica de pequenas prefeituras. “Pequenos municípios têm muita dificuldade técnica para estruturar projetos que alavanquem o desenvolvimento. O apoio de órgãos como o Paranacidade é fundamental para capacitar a prefeitura a captar e absorver recursos estaduais e federais”, completa Feijó.
Reforma Tributária
O debate sobre a autonomia fiscal também ganha destaque com a regulamentação da Reforma Tributária, que substituirá o ISS e o ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
“O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) sozinho já não cobre todas as demandas hoje. Com o fim do ISS e do ICMS na Reforma Tributária, será preciso observar com muito cuidado se a fatia redistribuída pelo novo comitê gestor será suficiente para suprir as demandas dos municípios de menor porte”, conclui o especialista.
A Tribuna do Paraná procurou a Confederação Nacional de Municípios (CNM), mas não obteve retorno sobre o tema até o fechamento do material.