Numa rápida associação de palavras, o vocábulo moradia nos faz pensar inconscientemente em dois outros: casa e família. A expressão ?lar doce lar? é um signo social da contemporaneidade de tamanha repercussão, cuja simples leitura nos proporciona instantaneamente a visão de um tapete, muitas vezes, de juta, na soleira de uma porta de uma residência. Só para ilustrar seu poder, no atual mundo da sociedade da informação, a inserção da referida expressão no site Google nos traz 137.000 referências em menos de 0,17 segundo.
A força da expressão ?lar doce lar?, entretanto, e, conseqüentemente, a importância da moradia para o homem contemporâneo são justificáveis, pois hoje não se concebe uma família sadia sem uma morada. Sem ela não há estabilidade para a entidade, porquanto funciona como um elemento espacial, uma base material de ligação de todos os seus integrantes, visto que as funções básicas dessa comunidade dependem de um teto para manter e desenvolver suas funções mais primárias, como o afeto e a educação. Como bem observa ALONSO, a ?vida em comum dos membros de uma família que é um dos traços característicos de sua própria existência exige que se ponha à disposição desses membros uma dependência ou local onde possa desenvolver-se de modo efetivo aquela convivência?(1).
Dada a importância jurídica da moradia, não só sob o prisma do Direito de Família mas também como projeção concreta da dignidade do homem contemporâneo, em 14 de fevereiro de 2000, foi introduzida a Emenda Constitucional n.º 26, que a reconheceu como uma das dimensões dos direitos sociais, conforme a nova redação dada no art. 6.º da Constituição Federal (CF).
É bem verdade que o direito à moradia já despertou diversas discussões significativas na doutrina e jurisprudência, a exemplo da constitucionalidade da penhora do bem de família do fiador. Alguns temas, entretanto, foram deixados de lado, esquecidos, perdidos nas obscuras profundezas normativas do ordenamento pátrio. Entre eles, o chamado direito real de concessão de uso especial para fins de moradia, o qual foi agora introduzido, timidamente, no rol dos direitos reais sob a égide do Código Civil (CC), a partir da edição da Lei n.º 11.481, de 31 de maio de 2007.
Não se trata propriamente de um direito real novo. Desde a edição da Medida Provisória (Med. Prov.) n.º 2.220, de 4 de setembro de 2001, editada como diploma substitutivo ao veto dos arts. 15 a 20 do Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001)(2), a concessão de uso especial para fins de moradia compõe o rol dos direitos reais.
Ocorre que a Lei n.º 11.481/2007, responsável pela introdução do instituto no CC, pouco, ou melhor, praticamente nada acrescentou sobre o instituto, o qual continua submetido ao conteúdo e contornos normativos da Med. Prov. n.º 2.220/2001. Isso porque não foi inserido no CC, ao contrário dos demais direitos reais, um título específico sobre esse direito(3), tolhendo do operador uma compreensão mais detalhada dessa modalidade de direito real sobre coisa alheia.
Ainda que a Lei n.º 9.636/98, a qual dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, já tratasse expressamente do instituto da concessão de uso especial para fins de moradia desde 2006, fruto da inserção do art. 22-A pela Med. Prov. n. 335, de 23 de dezembro de 2006(4), esse dispositivo remetia expressamente o tema à Med. Prov. n.º 2.220/2001. Daí porque é possível concluir que o instituto ainda gravita em torno desse diploma, agora com as modificações e reflexos decorrentes da Lei n.º 11.481/2007.
Pela Med. Prov. n.º 2.220/2001, o direito à concessão de uso especial para fins de moradia só será outorgado àquele ?que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural? (art. 1.º da referida Medida Provisória).
Numa rápida análise do referido dispositivo, é possível verificar que a concessão exige praticamente os mesmos requisitos do usucapião urbano previsto no art. 183 da CF e no art. 1.240 do CC. Ocorre que a concessão, ao contrário do usucapião, nada mais é do que contrato administrativo pelo qual a Administração faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme a sua destinação. O que era faculdade, porém, passa a ser direito do possuidor, e a Administração não pode recusar o contrato.
O art. 5.º da Med. Prov. n. 2.220/2001 estabelece que ?É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1.º e 2.º em outro local na hipótese de ocupação de imóvel:
I – de uso comum do povo;
II – destinado a projeto de urbanização;
III – de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
IV – reservado à construção de represas e obras congêneres; ou
V – situado em via de comunicação?.
A doutrina invoca exemplo da família que mora debaixo de um viaduto e que preenche os requisitos legais. Ela obterá direito à concessão de uso em outro local.
Há, como se vê, tentativa de trazer essa camada desfavorecida da população ao mundo legalizado, buscando outorgar-lhe títulos de direito real, inclusive dispondo, no art. 7.º da Med. Prov. n. 2.220/2001, que ?O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter vivos ou causa mortis?. O direito de concessão de uso especial para fins de moradia pode ser reconhecido por ato administrativo ou por decisão judicial e tem publicidade, de caráter declaratório, com o registro no Registro Predial (art. 167, I, n.º 37, da Lei n.º 6.015/73).
Decerto a concessão de uso especial para fins de moradia não tem o condão de solucionar a cronicidade da moradia urbana no Brasil. O instituto, entretanto, pode ser visto como um importante passo para a concretização da função social da propriedade, ou seja, um instrumento social capaz de viabilizar o desenvolvimento humano de uma parcela, muitas vezes esquecida, da sociedade. Pode até soar insignificante, mas um simples tapete de juta com a frase ?lar doce lar?, ainda que seja num imóvel do Estado, é uma forma de atender aos sonhos de muitos brasileiros, transformando-os em seres verdadeiramente livres.
Notas:
(1) ALONSO, Eduardo Serrano. La vivienda familiar en la liquidación del régimen económico del matrimonio y en el derecho sucesorio. p. 86.
(2) O Presidente da República, ao vetar os arts. 15 a 20 da Lei n.º 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), destacou que o projeto contrariava ?o interesse público sobretudo por não ressalvarem do direito à concessão de uso os imóveis públicos afetados ao uso comum do povo, como praças e ruas, assim como áreas urbanas de interesse da defesa nacional, de preservação ambiental ou destinadas a obras públicas. Seria mais do que razoável, em caso de ocupação dessas áreas, possibilitar a satisfação do direito à moradia em outro local, como prevê o art. 17 em relação à ocupação de áreas de risco?. Além disso, destacou o Chefe do Executivo que o uso da expressão ?edificação urbana? permitiria regularização de cortiços em imóveis públicos, faltando, também, a fixação de ?uma data-limite para a aquisição do direito à concessão de uso especial, o que torna permanente um instrumento só justificável pela necessidade imperiosa de solucionar o imenso passivo de ocupações irregulares geradas em décadas de urbanização desordenada?.
(3) O Livro III, que trata ?Do Direito das Coisas?, possui 10 títulos começando por ?Da Posse e sua Classificação? (Título I) e terminando com ?Do Penhor, da Hipoteca e da Anticrese?, justamente os últimos direitos reais previstos no art. 1.225 antes da edição da Lei n. 11.481/2007.
(4) Art. 22-A (Lei n.º 9.636/98) ?A concessão de uso especial para fins de moradia aplica-se às áreas de propriedade da União, inclusive aos terrenos de marinha e acrescidos, e será conferida aos possuidores ou ocupantes que preencham os requisitos legais estabelecidos na Medida Provisória n.º 2.220, de 4 de setembro de 2001. (grifo nosso).
§ 1.º O direito de que trata o caput deste artigo não se aplica a imóveis funcionais.
§ 2.º Os imóveis sob administração do Ministério da Defesa ou dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica são considerados de interesse da defesa nacional para efeito do disposto no inc. III do caput do art. 5.º da Medida Provisória n. 2.220, de 4 de setembro de 2001, sem prejuízo do estabelecido no º 1.º deste artigo?.
Brunno Pandori Giancoli é consultor jurídico empresarial e professor de Direito Civil e de Prática Civil no Complexo Jurídico Damásio de Jesus.