João Chiminazzo Neto/Letícia Queiroz de Andrade
Em razão do iminente lançamento da 2.ª etapa do Programa Federal de Concessão de Rodovias e de decisões proferidas pelo Tribunal Regional Federal da 4.ª Região, a discussão sobre a existência de via alternativa gratuita como condição para a cobrança de pedágio ganhou maior destaque no meio jurídico.
Reportamo-nos neste artigo, em especial, ao artigo Pedágio de manutenção – Duas notícias: uma boa e uma ruim, de José Antônio Savaris, juiz federal em Curitiba, publicado neste jornal em 8/3/04, na intenção de fomentar a discussão a respeito do tema, e sem qualquer intuito de travar embate pessoal com o autor, cuja seriedade e ponderação, que são por nós conhecidas, nos deixam mais à vontade para discordar de algumas de suas idéias.
Além da necessidade de via alternativa gratuita, o autor diz que apenas rodovias novas poderiam servir de base para a cobrança de pedágio. Em sua opinião, o modelo de concessão de rodovias adotado no Brasil, por meio do qual se transferiu à iniciativa privada a exploração de rodovias já existentes, seria contrário ao método genuíno de financiamento privado no setor e demonstraria a forma subdesenvolvida que caracterizaria o programa de concessões de rodovias brasileiro.
Embora o modelo brasileiro abranja rodovias já existentes, e nas quais já foram realizadas obras vultosas de recuperação, melhoria e até mesmo ampliação, não é certo dizer que no resto do mundo desenvolvido só se cobra pedágio para financiar a construção de novas estradas. De fato isso ocorreu no pós-guerra, mas não é uma prática utilizada atualmente.
O modelo referido pelo autor, B.O.T. -Build-Operate-Transfer, é apenas um dos modelos de participação da iniciativa privada no financiamento de rodovias adotados no mundo. Além desse há outros, inclusive o adotado no Brasil, pelo qual a iniciativa privada, mediante cobrança de pedágio, reabilita, melhora e opera a rodovia (R.O.T. – Rehabilitate-Operate-Transfer). O R.O.T. também foi adotado recentemente para reforma da principal rodovia do Estado da Pensilvânia, um dos estados precursores do ?método genuíno? de financiamento referido pelo autor, nos EUA; e provavelmente será adotado para a reforma e manutenção de pontes na Flórida e de rodovia interestadual no Estado da Carolina do Norte. Vale mencionar, também, que está em vias de implementação a cobrança de pedágio nas famosas autobahns alemãs.
Não há em nosso ordenamento jurídico qualquer dispositivo legal que vede a cobrança de pedágio para financiar a reforma, manutenção e operação de rodovias. A Constituição Federal, em seu artigo 150, V, autoriza o poder público a cobrar pedágio, atendendo assim ao princípio da legalidade. Mas nem a Constituição, nem a legislação infra constitucional estabelece ou condiciona que essa cobrança tenha por base rodovias novas, tampouco estabelece ser necessária a existência de via alternativa gratuita. Bem ao contrário, o § 1.º, do artigo 9.º da Lei de Concessões de Serviços Públicos (Lei 8.987/95), diz que: ?A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário.? (grifo nosso). E não há legislação nesse sentido.
Quanto ao direito de ir e vir, apontado como alegação de ilegitimidade da cobrança de pedágio sem via alternativa, tem a mesma sede normativa que a autorização a cobrança de pedágio, a Constituição. A interpretação sistemática que se deve dar aos dispositivos constitucionais desautoriza, portanto, que o direito de ir e vir seja apontado como empecilho à cobrança de pedágio. Não falamos aqui da liberdade em si. Falamos do direito de liberdade, o qual sofre condicionamentos que decorrem da própria Constituição. Assim, quando pagam pedágio, as pessoas permanecem titulares do direito pleno de ir e vir. Mas, para ir e vir nas rodovias, o cidadão precisa de um veículo, precisa abastecê-lo, pagar IPVA, fazer o devido licenciamento, recolher eventuais multas, e… nas hipóteses em que exigido, pagar pedágio.
As decisões do TRF da 4.ª Região sobre a necessidade de via alternativa como condição para a cobrança de pedágio são isoladas, quer dizer, não é esse o entendimento dos demais tribunais brasileiros. A decisão a que se refere o autor foi anulada e a matéria será objeto de novo julgamento por parte do STJ. Assim sendo, não é possível afirmar que haja qualquer decisão de tribunais superiores a respeito do tema.
Também é oportuno destacar que o papel do concessionário de rodovias no Brasil não é apenas construir obras, elas são construídas simultaneamente à prestação dos demais serviços. E esses serviços não se restringem à manutenção da rodovia, abrangem a operação 24 horas, que é a alma da concessão de rodovias. É esta operação, inclusive, que dá à concessão o caráter de serviço público. Incluem-se dentre essas atividades as intervenções realizadas nas pistas, as de comunicação e atendimento do usuário, o controle de tráfego, as intervenções necessárias para assegurar a segurança viária, os serviços de socorro mecânico, guinchamento, atendimento pré-hospitalar e outros.
Vê-se, portanto, que a boa notícia apresentada por Savaris, de que o pedágio de manutenção, a ser cobrado pelo governo do Paraná, eliminaria o concessionário, não é tão boa assim. No pedágio de manutenção descarta-se a realização de obras tanto presentes quanto futuras, descarta-se também a importante função de operação da rodovia, que se relaciona até mesmo com a preservação de vidas. Pagando-se apenas pela manutenção, o usuário de rodovia de pista simples, citado como exemplo no artigo, pode perder a esperança de ver aquela estrada duplicada. Ele corre o risco de ter problemas com seu veículo e ficar parado na pista esperando longamente um socorro, inclusive médico. Os exemplos de países que não cobravam pedágio, mas que agora passam a fazê-lo, como a Alemanha, mostram que ?manter estradas boas sem pedágio? é muito difícil e custoso para o poder público, o que pode sacrificar justamente essas boas condições.
Deve se considerar, por fim, a satisfação do usuário com os serviços prestados pelas concessionárias de rodovias e a aceitação de que esses serviços sejam custeados pelo pagamento de pedágio, o que chegou a ser ponderado, e que talvez sirva de explicação para o fato de que não há ações de usuários questionando a cobrança de pedágio em si. A queixa dos usuários, quando instigados, são basicamente ao valor da tarifa, que seria bem mais elevado se as concessões abrangessem a construção de novas estradas, ou se a existência de vias alternativas gratuitas constituírem condição para a cobrança de pedágio.
João Chiminazzo Neto é diretor regional da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias – ABCR/PR.
Letícia Queiroz de Andrade é professora de Direito Administrativo do curso de graduação e pós-graduação ?lato senso? da PUC/SP e de cursos do programa de educação continuada da FGV/SP e assessora jurídica da ABCR.